Definitionen på Offentlig-Private Partnerskaber (OPP) eller Offentlig-Private Samarbejde (OPS) er, at den private leverandør inddrages i udviklingen og varetagelsen af offentlige opgaver, serviceydelser og faciliteter. I dette projekt afgrænses OPP opgaverne til bygge- og anlægsprojekter.

Traditionelt har der i forbindelse med bygge- og anlægsprojekter været afprøvet mange forskellige samarbejdsformer, såsom traditionelle entrepriseformer, fag-, hoved- og totalentrepriser. Men også partnering har været afprøvet, uden at få den store succes. Begge disse samarbejdsformer beskæftiger sig primært kun med to faser i byggeprocessen, projektering og udførelse, herefter er det op til den offentlige part at varetage de øvrige faser.

Udbydes opgaven som et “samlet udbud” overdrages varetagelsen af drift og vedligeholdelse af faciliteterne til leverandøren (entreprenøren, både udførelse og driftsmæssigt), mens den offentlige part stadig har den finansielle del af projektet.

Rollefordelingen i forbindelse med et OPP projekt et lidt anderledes end ved traditionelle bygge- og anlægsprojekter. Den offentlige part bliver omtalt som bestiller. Eventuelle rådgivere til den offentlige part omtales som bestillerrådgiver. Den private part OPP- selskabet (entreprenøren og driftsentreprenøren) kaldes for leverandøren. Disse benævnelser vil bliver brugt i dette projekt. Leverandøren optræder som bygherre for projektet og bestilleren er bruger/lejer, i modsætning til en traditionel totalentreprise hvor den offentlige part er både bygherre og bruger.

I et OPP projekt overtages den finansielle del af projektet af leverandøren, der således finansierer projektet gennem låntagning.

Figur 1: Oversigt over offentlig-private samarbejdsformer (KPMG, side 15).

Som det ses af figur 1 er OPP den eneste samarbejdsform, hvor den private leverandør varetager de finansielle forpligtigelser. Et af kravene til OPP-projekter er, at den private del af investeringen i projektet er substantiel. Idet den offentlige instans kan låne til en rente, der mindre end den private leverandør, kræver dette at projektet har en vis størrelse. Det anbefales fra Erhvervs- og Byggestyrelsens (EBST) side, at projekterne har en anlægsværdi på over 100 mio. kr., samt at driftsperioden er på 25 – 30 år. På denne måde opnås fordele i, at den private leverandør optimerer totaløkonomien i projektet.

På figur 2 er det illustreret hvorledes de fire forskellige samarbejdsformer, OPP, traditionel offentlig løsning, driftspartnerskab og samlet udbud indvirker på de fem hovedområder. Disse hovedområder er Politisk styring, totaløkonomi, mekanismer, offentlig – og privat parathed.

Figur 2: Hvordan skal et offentligt byggeri tilvejebringes (Bukh, side 52)?

Heraf fremgår det at den politiske styring af et traditionelt offentligt byggeprojekt er størst, hvorimod den politiske styring af et OPP-projekt er minimalt. Når der fokuseres på øvrige hovedområder fremgår det, at OPP-projekter har størst indflydelse, dette gælder både når der fokuseres på paratheden hos både den offentlige og private part. En af fordelene ved OPP-projekter er, at der fokuseres meget på totaløkonomien, dette gælder både for bestillerens og leverandørens side. Som tidligere nævnt kræver det et projekt af en hvis størrelse, før det er økonomisk fordelagtigt at benytte en OPP model, dette tydeliggøres ved at det totaløkonomiske rationale skal være tilstede (Bukh, side 52).

Ifølge KPMG rapporten fra 2005 er en af de største barrierer for OPP-projekter, at den offentlige part frygter tab af kompetencer og ikke mindst kontrol (KMPG, side 88). Dette er en barriere der er fremstillet af både bestillerne, leverandørerne og rådgiverne. Det fremgår af figur 2 af den offentlige parathed er størst i forbindelse med OPP-projekter, dette harmonerer ikke med KPMG rapporten. Denne problemstilling behandles senere i dette projekt.

Ved et traditionelt offentligt finansieret byggeri har den offentlige instans store anlægsomkostninger og derefter forholdsvis lave vedligeholdelsesomkostninger, jf. figur 3. Enkelte år vil der forekomme høje omkostninger til større renoveringer (KPMG, side 18).

Den private leverandør har her de høje anlægsomkostninger, og derefter varetages vedligeholdelsen af leverandørens driftsselskab. Dette vil typisk medføre en række år med lave omkostninger efterfulgt af regelmæssige renoveringer i henhold til OPP kontrakten.

Den offentlige OPP leverandør har derimod ingen anlægsomkostninger men derimod en regelmæssig leje i hele OPP kontraktens levetid. Udbudsprocessen er ved et OPP projekt mere omfattende og dermed også dyrere end traditionelle udbudsprojekter, dette omtales i kapitlet om “Danske erfaringer med OPP”.

Figur 3: Det økonomiske rationale for OPP

For at en OPP løsning er rentabel for den offentlige part skal følgende være overholdt:

∑Bt ≤ ∑Ct ≤ ∑At

Nutidsværdien af omkostninger som den private leverandør har skal være mindre end nutidsværdien af omkostninger som den offentlige bestiller har, som igen skal være mindre

end nutidsværdien af den traditionelt finansierede projekt og drift. Hvis dette ikke er opfyldt vil der ikke være et økonomisk rationale ved OPP projektet (KPMG, side 18).

For at et OPP-projekt er rentabel skal der fokuseres på totaløkonomien i projektet. Ved at overlade driften, vedligeholdelsen og finansieringen til den private leverandør, tilskynder dette leverandøren til fokusere på projektets totaløkonomi. Det er sekventielt at den private leverandør optimerer projektets totaløkonomi ind i sit tilbud, dog uden at mindske på de krav som den offentlige bestiller har opsat for projektet. Således er det nødvendigt for leverandøren at optimere sit projekt, dette kan gøres ved at indbygge energibesparende installationer, optimere driftsorganisationen m.m.

Strukturen af et OPP-projekt

Strukturen af et OPP-projekt adskiller sig fra traditionelle byggeprojekter, ved at forberedelsen, udbudsprocessen, den organisatoriske forankring, kontrakten, finansieringen og opfølgningen er anderledes.

Forberedelsen og udbudsprocessen er mere omfattende i et OPP-projekt end i et traditionelt byggeprojekt. Dette indebærer at både bestilleren og leverandøren bruger flere ressourcer på disse faser.

Bestilleren skal udarbejde et mere kompliceret udbudsmateriale, idet projektet indeholder flere elementer end et traditionelt udbudsmateriale. Bestilleren skal opstille alle de krav, ønsker og behov til hele kontraktens levetid. Dette arbejde er tidskrævende og involverer flere parter end normalt (KPMG, side 21).

I den efterfølgende udbudsfase benyttes der typisk udbudsformen konkurrencepræget dialog, en udbudsform som kan benyttes ved komplicerede udbudsprojekter. I udbudsfasen inviteres ofte et mindre antal bydende leverandører efter en prækvalifikation. Udbudsformen indebærer at der føres en dialog med alle de bydende leverandører, hvoraf der sker en udskillelse af de bydende for til sidst at vælge en leverandør (Bukh, s85). Denne udbudsform indebærer at de bydende leverandører skal sætte flere ressourcer af til at vinde opgaven, men dette sikrer også at der vælges den bedste leverandør til projektet, en leverandør som kan sikre at opgaven bliver gennemført til den offentlige bestillerens fulde tilfredshed.

Udbudsformen er omkostningstung og kræver mange ressourcer fra alle parter. Dialogen vurderes som værende vigtig for at afstemme behov og forventninger til projekter. En opdeling af dialogen i mindre områder såsom jura/kontrakt, anlæg og byggeri samt drift, er med til at fremme processen. Leverandørerne ser gerne at tiden brugt på drøftelser om kontraktforhold minimeres, samt at der udarbejdes standarder (FOPS, K&L side 5). Dansk Byggeri ser det som en god øvelse for bestillerne at de udarbejder behovsanalyser og rapporter som kan danne grundlag for standarder til anlægsbeskrivelser og kontrakter m.m. (Liborius).

Organisatorisk adskiller et OPP-projekt sig også fra de traditionelle projekter. For et OPP- projekt opretter leverandøren et til formålet aktieselskab, som ikke indeholder eller varetager andre aktiviteter end det pågældende projekt. Aktieselskabet er sammensat af en fremmed finansieringskilde, entreprenøren og driftsselskabet som aktionærer. Forholdet mellem parterne i et OPP-projekt fremgår af figur 4.

Figur 4: Relationer i et OPP-projekt (KPMG, s22).

Kontraktuelt er en OPP-kontrakt mellem den offentlige bestiller og den private leverandør mere kompliceret end en normal entreprisekontrakt. Kontrakten er mere kompliceret pga. den længere kontraktsperiode, samt de komplicerede forhold omkring finansieringen af projekter, dette indbefatter involvering af flere parter i arbejdet med kontrakten, såsom finansielle og juridiske rådgivere.

Bundtning af projekter

Som det tidligere er beskrevet kræver det, at projekter har en substantiel størrelse før at OPP er rentabel. Hvis den offentlige instans ikke har enkeltstående projekter over 100 mio. kr. kan flere projekter bundtes dette betyder at flere projekter sammenfattes under en OPP-kontrakt.

Et eksempel på dette kan være at flere skoler i en kommune lægges sammen under den samme kontrakt. Der opføres stadig flere og separate skoler, men driften af skolerne foretages af den samme driftsentreprenør. Et andet eksempel er ved vejprojekter, hvor opførelsen og vedligeholdelsen af flere vejstrækninger kan gennemføres under den samme kontrakt og dermed af den samme OPP leverandør.

En barriere for bundtning af projekter kan være, at projekterne har for stor afstand mellem hinanden. De har forskellige bestillere, såsom forskellige kommuner. Eller at de har forskellige drifts- og vedligeholdelses ydelser, såsom at bundte vej og skolebyggeri

Dansk Byggeri forudser at bundtning af byggeprojekter over kommunegrænserne ikke er et aktuelt emne. Dertil vil der blive for mange budgetmæssige problemer. Bundtning af anlægsprojekter over kommune grænserne opleves i dag, bl.a. ved at kommuner går sammen omkring drift af vejvæsen og forsyningsselskaber (Liborius).

Andre OPP modeller

Hvis projektet ikke er af en størrelse der gør OPP rentabel, samt at bundtning ikke er en mulighed, forefindes der andre OPP modeller, såsom OPP light. Dette er en model hvor den finansielle del af projektet varetages af bestilleren.

Som beskrevet tidligere låner de offentlige myndigheder til en lavere rente end de private leverandører har mulighed for, derfor kræves det at projekterne har en værdi over 100 mio. kr. Hvis projektet har en anlægsværdi under 100 mio. kr. kan OPP Light derfor med fordel benyttes. Der opnås de samme totaløkonomiske fordele som ved ”rene” OPP byggerier, såsom at der fokuseres på totaløkonomien i projektet.

I den efterfølgende markedsanalyse af potentialet for OPP, sættes der en nedre grænse for OPP Light byggerier på 50 mio. kr. Denne grænse er fastsat ud fra den betragtning af projekter skal have en substantiel størrelse før de interessante for leverandørerne.

Barriere for OPP

I forbindelse med rapporten udarbejdet af KPMG i 2005 for EBST undersøgte de en række barrierer for OPP i DK. Som det fremgår af figur 5 er der fra offentlig side foretaget en del initiativer til fjerne barriererne for OPP.

Figur 5: De væsentligste barriere for OPP og eksisterende initiativer (KPMG, s. 124).

Som tidligere nævnt er en af de væsentligste barrierer at den offentlige part frygter for tab af kompetencer og kontrol. Denne barriere er der ikke noget initiativ imod endnu. Dansk Byggeri udtaler at denne barriere kan have baggrund i kommuners ønsker om at bibeholde kompetencerne og kontrollen over et byggeri, idet kommunerne kan have dårlige erfaringer med entreprenører. Derfor er der kommuner som tror at hver entreprenør snyder bygherren. Men de kommuner som har positive erfaringer med entreprenører, er mere villig til at udbyde OPP projekter (Liborius).

En anden væsentlig barriere er at de offentlige myndigheder mangler indsigt i mulighederne med OPP, her er der igangsat flere initiativer såsom flere pilotprojekter. Af pilotprojekter kan bl.a. nævnes Rigsakivet, Kiplev – Sønderborg motorvejen og Vildbjerg Skole, jævnfør kapitel 4 Danske erfaringer med OPP.

De offentlige låneregler vedr. deponering af anlægssummen for projektet har tidligere været et stort problem. Dansk Byggeri mener at Finansministeriets deponeringsregler er de mest hæmmende for udbredelsen af OPP. Der er mange kommuner som i dag gemmer sig bagved Finansministeriets deponeringsregler. Det ville være ønskeligt at deponerings- reglerne blev brugt til konjunkturudjævning, således at når der er behov for ekstra aktivitet i byggebranchen nedjusteres deponeringsreglerne (Liborius).

I henhold til lånebekendtgørelsen, LBK nr. 1311 af 15.12.2009 §3 stk. 7 og 8 skal aftaler om leje- og leasingaftale vedrørende benyttelse af ejendomme eller aftale om drift sidestilles med en kommunal anlægsopgave. Dette medfører at kommunen skal deponere et beløb svarende til anlægsværdien af ejendommen. Der skal derimod ikke deponeres for de omkostninger der betales ved opførelsen, det vil sige at kommunen ikke skal deponere midler ved OPP Light projekter, med mindre kommunen skal låne midlerne. (Velfærdsministeriet, side 13) Indenrigs- og Sundhedsministeriet nedsatte i 2008 en arbejdsgruppe med henblik på afdække problemstillinger vedrørende de kommunale låneregler og deponering. Arbejdsgruppen kom med syv forslag, hvor det bl.a. blev foreslået at der gives adgang til at deponere eksklusiv moms, deponeringen foretages i takt med opførelsen, samt at frigivelsen af de deponerede midler tilpasses det enkelte OPP projekt (Velfærdsministeriet, side 7).

De juridiske og momsmæssige problemstillinger behandles ikke i dette projekt.

Kilder:

1. •(Bukh); Det er så yndigt at følges ad - danske erfaringer med offentlig-privat partnerskaber; Per Nikolaj Bukh og Torben Korsager; Børsens Forlag; 2006
   

2. •(KPMG); OPP-Markedet i Danmark 2005-2010; KPMG og Erhvervs- og Byggestyrelsen; juni 2005
   

3. •(Liborius); Mødereferat med Torben Liborius, erhvervspolitiskchef Dansk Byggeri
   

4. •(Velfærdsministeriet); Rapport om Offentlige-Private-Partnerskaber (OPP) og de kommunale låneregler samt visse øvrige spørgsmål i relation til lånebekendtgørelsen; Velfærdsministeriet; maj 2008